数字技术已深度融入千行百业，数字浪潮正以前所未有的速度重塑现实世界。党中央、国务院高度重视生态文明建设和数字化发展，党的二十大报告明确提出推进美丽中国建设、加快建设数字中国。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》指出要“加快数字赋能，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明”。习近平总书记高度重视国土空间规划工作，提出“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的重要指示。自然资源部作为生态文明建设的主责部门之一，肩负着高效保障自然资源“两统一”职责（即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态?；ば薷粗霸穑┞男械闹匾姑＝ㄉ枳匀蛔试垂芾砗凸量占涔婊耙徽磐肌?，构筑数字底座，成为加快数字化转型、提升国土空间数字化治理能力、支撑美丽中国建设、服务高质量发展、促进人与自然和谐共生的必然要求。

2024年底，自然资源部提出了以司局、部局、部门、部省“四个融合”为重点，建立“一张图”工作机制的总体目标，强力推动“一张图”建设，构建“一张图”“一套数”“一个平台”的管理体系，以夯实底座、规划上图、管理上图、应用链接为建设重点，构建底数清晰、标准统一、横向纵向衔接的“一张图”。2025年3月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《“一张图”建设工作方案》，明确了“一张图”建设目标与原则、重点工作和保障措施，形成全国上下共同建设“一张图”的局面。“一张图”建设是系统重塑性复杂大工程，需要自然资源部内司局、部局（自然资源部与国家林业和草原局、中国地质调查局）、横向部门、纵向部省统一思想，同向发力，攻坚克难。本文在《“一张图”建设工作方案》的基础上，深入分析了为什么建设“一张图”、什么是“一张图”以及如何建设“一张图”三个核心问题，进一步统一思路，明确方向，以期为加快推动全国“一张图”建设提供指导和借鉴。

1.1 自然资源管理和国土空间治理的现实需要

由于独立分散的条块化业务融合不够等，自然资源管理和国土空间治理能力与国家要求仍存在一定差距，迫切需要通过“一张图”建设解决以下主要矛盾。

（1）地类图斑认定不一致。耕地与林地图斑认定方面，存在耕地与林地认定不一、耕地与林地重叠、退耕还林与现状耕地重叠等问题。陆海管理衔接方面，存在用海用地认定不一致、海岸带边界划定方法不统一等问题，修测岸线、零米线以及向两侧延伸范围存在重叠区域。

（2）同一空间规划用途交叉。未来补充耕地空间、林地管理边界和未来国土绿化空间存在重叠交叉，特别是林粮间作地块。此外，其他用途的规划冲突也时有发生。

（3）同一项目多头审批效率低。用地审批（含林地转用）、林地占用前置审核环节管理标准不同，存在多头论证、材料重复提交等问题。

（4）“一地多证”权属重叠。分散登记时期，土地使用权证、林权证由两个部门分别颁发，受登记时测量技术的限制，权属界限不精准，存在权属重叠的情况。陆海管理边界不一致，存在同一块地既有海域使用权证，又有国有建设用地使用权证的情况。

1.2 自然资源数字化顶层设计落实的重要手段

围绕国土调查、林草湿荒普查、海洋综合调查、地质调查、基础地理、卫星遥感、政务管理等工作，“一部两局”相关单位先后建成了生态感知网、天地图、国土调查云、海洋云、自然资源卫星遥感云服务平台等多个具有行业特色的平台和系统，形成了良好的信息化建设基础。但现有多网络、多平台、多系统缺乏联动衔接，难以支撑“四个融合”的高效推进。

（1）数据生产方面，国家、地方、部门分散生产、多头获取数据。“空天地海网”监测存在多业务、跨层级分别生产和重复建设问题。

（2）数据汇聚共享方面，自然资源部与各数据中心、省级部门内网联通不够，政务外网、业务网带宽不足，难以支撑大数据量的在线汇交共用?！耙皇辉础被粕形赐耆ⅲ萦τ么嬖诙嗤诽峁┑奈侍?。司局、部局、部省之间缺乏协调共享机制，数据回流问题尚未有效解决。

（3）平台和业务系统建设方面，多平台独立分散建设、协同机制不畅、集成整合不够，系统建设整体效率不高，从源头上造成“信息孤岛”和“数据烟囱”的问题。

针对上述信息化建设的问题，自然资源部于2024 年2 月印发《自然资源数字化治理能力提升总体方案》，以“一张图”建设，加强统筹布局，通过打造统一的国土空间基础信息平台，实现司局、部局、部门、部省共建共用共享共维，从根本上解决难点堵点，构建多维数字化应用场景，在自然资源管理和国土空间治理的数字化转型中切实发挥信息化引领作用。

1.3 自然资源高质量发展的必由之路

自然资源管理和国土空间治理是一个复杂的巨系统，目前自然资源部门对“山水林田湖草沙”内在的系统规律性认识尚不成熟，仍在探索自然资源资产管理路径，单靠传统信息化手段及各个部门的单打独斗难以提升自然资源数字化治理能力。自然资源部履行“两统一”职责面临更高要求和更大挑战，亟须重塑业务逻辑，利用信息技术手段，通过场景化驱动自然资源业务数字化转型。

在态势感知能力方面，需要统筹已建、分散的“空天地海网”各类感知能力，加强部省、部门间共享，集约高效利用各类感知资源能力。在数据生产环节，需要建立各类资源调查监测的协调机制和矛盾处理准则，实现各类数据的汇聚融合。在“多规合一”统一规划方面，需要统筹资源环境禀赋，平衡各类资源环境约束条件和权利人意愿，兼顾经济可行性、社会公平性等，给出相对最优解。自然资源督察，土地、矿产、林草卫片执法，海洋督察等环节，如何由过去多头、分散地发现、研判、部署，变成共同研判、共同部署、共同反馈，在提高效率的同时为基层减负。完成上述业务重塑，实现高水平?；ぁ⒏咧柿糠⒄?、高品质生活，都有赖于建设协调一致、无矛盾冲突，具有权威性、现势性和科学性的“一张图”。

2.1 “一张图”的内涵

“一张图”是自然资源管理和国土空间规划“一张图”的简称。《自然资源数字化治理能力提升总体方案》给出的“一张图”定义，是狭义的“一张图”，是信息化总体框架的一部分，主要是指自然资源数据资源体系。在司局融合、部局融合、部门融合、部省融合的大背景下，“一张图”被赋予新的内涵。“一张图”是贯彻落实“四个统一”要求、履行“两统一”职责的数字化载体和手段，是适应新时代高质量发展要求的自然资源和国土空间数字化治理新体系，在原有基础上从业务、信息化多个维度进行了延伸和拓展。

从业务视角看，“一张图”涵盖现状、规划、管理三个层面，以陆海统筹、三维立体、时空连续的“统一地理底图”为基础，以家底清晰的“统一调查”和权属明确的“统一产权”为支撑，立足自然资源管理和国土空间规划，形成总体规划与各专项规划、详细规划之间协调衔接、落位上图、动态调整、协调一致的“统一规划”；基于国土空间基础信息平台，按照“四个融合”形成的工作规则、业务标准、办事流程，形成面向多层次、多视角、多维度、多尺度、跨时序的数字化业务应用场景，支撑自然资源全要素、全业务、全链条协同开展、高效推进。

从信息化视角看，“一张图”可以概括为“一张图”“一套数”“一个平台”和若干数字化应用场景。互联互通的网络算力设施是基础，权威准确的数据是核心，统一的数字化平台是关键，打造管用、好用、实用的数字化应用场景是重点。

2.2 “一张图”的业务框架

从业务上看，“一张图”建设的前提是自然资源业务规则的重塑、工作机制的协同、工作方式的优化?！耙徽磐肌苯ㄉ韫?，表面上是原有分散业务系统迁移集成重构的过程，实质上是各项业务从物理板块向“四个融合”化学反应转变的过程?！耙徽磐肌苯ㄉ璩晒?，将有效支撑“两统一”职责履行，也标志着美丽中国数字化国土空间治理体系基本形成。“一张图”业务框架如图1 所示。

3“一张图”建设内容

3.1 建设目标

“一张图”建设总体目标：以夯实底座、规划上图、管理上图、应用链接为重点建设内容，构建“一张图”“一套数”“一个平台”管理体系，建成统一的国土空间基础信息平台，形成统一空间底座、工作底图、“1+N ”协同融合规划的“一张图”，升级重构应用场景，真正让规划活起来、把资源管起来、让大家用起来。

按照“一年一个台阶、三年全面完成”的总体要求，到2025年底，统一地理底图建成，部局核心业务协同格局基本形成；到2026年底前，全业务协同管理规则和标准全面建立，“一张图”基本形成；到2027年底前，司局、部局、部门、部省“四个融合”全面实现。

3.2 主要内容

围绕总体目标，“一张图”建设明确了统一地理底图、统一调查、统一产权底板、统一规划、统一用途管制、一体化督察和协同执法、灾害监测预警和统一平台8项主要内容，分三年推进，细化拆解为49项工作任务，对应形成问题清单、任务清单、责任清单、成果清单和时间安排，如图2所示。2025年优先开展13项重点任务。每项任务都明确了工作内容、责任司局、推进计划、主要成果，确保责任压实、落实到位。

3.2.1 统一地理底图

开展全国基础地理信息数据治理，统一数据标准、数据模型、数据版本，建立海洋深度基准与陆地高程基准的转换关系。建立自然资源系统遥感影像统筹共享机制。按内网、政务外网、互联网分网建设，建立地理底图数据资源共享和更新机制。

3.2.2 统一调查

通过试点，解决地类矛盾冲突、各类调查监测数据不一致、调查衔接机制不畅通等问题，完成地类一致性认定，构建林草湿荒调查监测与国土变更调查密切衔接的长效工作机制，形成无矛盾冲突的统一自然资源调查监测现状图并保持动态更新。

3.2.3 统一产权底板

按照“一数一源、关联共享”“源于地籍、归于地籍”的总体思路，建立地籍数据库，推进地籍数据成果汇交、更新完善、关联调用、补充调查，基本完成农村宅基地、集体建设用地和自然资源地籍调查成果整理入库汇交，形成统一产权底板，推进“一码关联”，加强自然资源相关管理业务协同联动。分类排查梳理“一地多证”权属重叠问题，健全发现和化解“一地多证”等问题的路径和机制。

3.2.4 统一规划

编制耕地占补平衡和国土绿化专项规划，完成重庆、浙江试点地区的专项规划编制，优化现有耕地保护空间边界，划定耕地占补平衡空间和国土绿化适宜空间。形成专项规划编制规程并在全国推广。完善规划协调衔接和动态优化调整机制，重点解决国土空间总体规划与各专项规划及专项规划间的冲突问题，建立国土空间总体规划与专项规划、详细规划间的协调衔接工作机制，明确规划间矛盾冲突的具体处理准则、“1+N ”规划落图的工作路径和最终成果，保持规划的一致性、科学性和权威性。制定《永久基本农田?；ず煜吖芾戆旆ā贰冻钦蚩⒈呓绻芾戆旆ǎㄊ孕校贰豆赜诮徊郊忧可；ず煜呤凳┖凸芾淼囊饧?，印发《国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设技术指南》。

3.2.5 统一平台

开展共建共用共享共维的国土空间基础信息平台建设。扩容部局、部省网络专线带宽，开展国土空间基础信息平台迭代升级，完成国产化环境改造，开展通用算力和AI算力的部署实施，构建“一门户、六中心”应用体系，发布2025年度数据资源目录，应汇尽汇数据资源。平台按照内网、政务外网、互联网三网分布式部署应用，结合主体业务进行功能差异化设计，实现多视角（领导层、管理者、行政相对人、社会公众）、分布式（司局、部局、部门、部?。?、多维度（数据、场景、能力）、多尺度（宏观、中观、微观）、跨时序的业务应用和技术支撑。

3.2.6 数字化场景构建

按照“迁移、集成、重构、新建”4个实现路径，支撑部机关业务运行的已有信息系统和新增业务需求，有序融入国土空间基础信息平台，分网、分布式部署，彻底解决系统分散、数据汇聚不够、业务支撑能力不足等问题。结合业务规则梳理和业务逻辑重塑，开展重点业务数字化应用场景设计和构建，逐步实现全要素、全业务、全链条应用场景覆盖。按照急用先行、“成熟一个上线一个”的原则，加快推动场景化融合建设。

（1）耕地?；な只τ贸【敖ㄉ?。以实景三维为空间数据基础，形成数字化“一本账”、数字驾驶舱，动态掌控耕地状况。应用智能选址等工具，优化建设项目选址布局，尽可能避让、少占耕地和永久基本农田。耕地占补平衡、永久基本农田、设施农业用地、土地征收等耕地?；ひ滴袷迪稚舷鹿嵬?、横向协同，形成耕地后备资源空间台账。借助各类巡查、视频监控等信息源，实现违法行为自动预警、早发现、早制止。

（2）国土空间规划场景建设。通过科学编制、高效审批，逐步建成并动态更新“1+N ”“多规合一”统筹衔接的规划“一张图”。瞄准规划目标开展序时进度监督，全局掌控规划实施进展，监测各类用途转换?？钩鞘刑寮炱拦溃婕嗫?、系统检查和动态评估城市运行状况。

（3）用地用林用草协同审批。解决重复申报、多头审批、效率不高的问题，统筹配置土地、森林、草原等自然资源要素，统一规范工作规则、申报要件、办理流程、数据标准，做到同一阶段事项同步办理、协同审批，实现“只跑一次”“一个口进出”。

（4）一体化督察应用平台搭建。统筹推进各督察局在同一平台开展工作，满足督察全生命周期管理和数智督察技术要求。

（5）自然资源协同执法业务场景搭建。完成数据贯通，形成执法容错纠错反馈机制，全流程、全要素支撑执法工作。

（6）灾害监测预警场景融合构建。围绕地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾监测预警，形成灾害综合信息图，实现在一个平台上进行灾害趋势研判、灾（险）情会商、预警产品制作与发布、防御响应和应急指挥调度。

“一张图”建设，是全面践行习近平总书记“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求的攻坚实践，是履行“两统一”核心职责、做好“四个融合”的重要载体和具体举措，是“多规合一”的具体体现，是推进自然资源数字化转型和治理能力提升的核心抓手，是深入贯彻落实党中央关于自然资源领域重大改革决策部署的战略行动。当前，全力推进“一张图”建设，是全国各级自然资源部门的重点工作，需要统一目标、凝聚共识、上下联动、同向发力，共同构建好用、管用、共用的“一张图”。本文从为什么建“一张图”、什么是“一张图”、如何建设“一张图”三个维度进行了深入剖析，旨在从全局站位深刻认识“一张图”建设的先导性、基础性、战略性，以强烈的历史使命感推动“一张图”建设，提升国土空间数字化治理能力，推动自然资源管理数智化转型。